二十屆四中全會定調“十五五”：城市更新成為高質量發展的核心抓手

10月20日至23日，黨的二十屆四中全會在北京召開。會議審議《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，“高質量發展”成為貫穿全文的高頻詞，也明確為未來五年城市更新與城市發展的核心方向。

《建議》提出：堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。這標志著“城市更新”正式成為推動城市高質量發展的核心抓手，未來將更加注重精細化發展，聚焦存量空間的品質提升與功能優化。

一、多省市“十五五”規劃共同聚焦城市更新

從已公布的各省份“十五五”規劃建議中，可以清晰看到城市更新的統一基調與地方特色：

  • 北京市：推進以人為本的新型城鎮化，堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設現代化人民城市。

  • 廣東省：推動城市高質量發展，走好內涵式發展之路，大力實施城市更新，穩步推進城中村和危舊房改造。

  • 四川省：高質量推進以人為本的新型城鎮化，聚焦打造“公園城市、安逸家園”，推動城市內涵式發展，高質量開展城市更新。

  • 山東省：推進以人為本的新型城鎮化，堅持城市內涵式發展，高質量開展城市更新行動，穩步推進老舊小區、街區、廠區和城中村改造。

  • 江蘇省：加快城市發展方式轉型，深入推動城市內涵式發展，一體化推進城市體檢和城市更新。

  • 浙江省：高水平建設現代化人民城市，推動城市發展加快轉向品質提升、創新驅動等維度，高質量推進城市更新。

核心定調可歸納為：

  1. 大力推動高質量發展、精細化發展的城市更新。

  2. 轉變城市發展方式，堅持城市內涵式發展。

  3. 部分省份進一步細化重點：包括城中村、危舊房、老舊小區街區廠區改造，建設公園城市，完善“平急兩用”設施，保護歷史文化名城等。形式上強調做好城市體檢與高質量運營。

本文將從何為城市更新、為何城市更新、如何城市更新三個維度展開探討。

二、何為城市更新？

城市更新并非新概念。自2019年國家關注城市更新行動，至2021年“十四五”規劃首次明確提出“實施城市更新行動”，其戰略地位不斷提升。2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》將其明確定位為“推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措”。

住建部將其解釋為：對城市中不適應發展需求的物質空間、社會形態和功能業態所進行的可持續改善活動。通俗而言，即通過對現有城市建成區的維護、整建、拆除、提升公共資源等方式，進行系統性改造，以提升環境質量、經濟效益和社會效益。

（一）城市更新的主要任務
《關于持續推進城市更新行動的意見》明確了八大重點任務：

  1. 加強既有建筑改造利用。

  2. 推進城鎮老舊小區整治改造。

  3. 開展完整社區建設。

  4. 推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造。

  5. 完善城市功能。

  6. 加強城市基礎設施建設改造。

  7. 修復城市生態系統。

  8. 保護傳承城市歷史文化。

（二）城市更新的目標：“六維”現代化人民城市
國家及各省規劃均指向建設“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市：

  • 創新之城：通過存量空間活化（如深圳南山科技園更新），集聚創新要素，煥發產業新動能。

  • 宜居之城：聚焦民生痛點，以“一小區一方案”（如鄭州老舊小區改造）等方式，讓生活場景更有溫度。

  • 美麗之城：統籌生態治理與風貌保護（如蘇州平江路歷史街區修繕），繪就生態與人文共生的圖景。

  • 韌性之城：提升城市安全運行能力（如廈門推進海綿城市建設），筑牢應對風險的防線。

  • 文明之城：傳承歷史文脈（如北京胡同更新），構建共建共享的社會氛圍。

  • 智慧之城：以數字技術賦能治理（如廣州南沙智慧社區），推動城市治理精細化、智能化。

此外，住建部明確，城市發展模式正從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，從增量建設為主轉向存量提質改造。

三、為何要進行城市更新？

（一）城鎮化發展階段的內在要求
2024年我國城鎮化率達67%，即將進入70%左右的平穩成熟階段。國際經驗表明，城鎮化率超過60%后，城市發展重點將從規模擴張轉向品質提升。城市更新正是應對這一階段轉型的核心舉措。

（二）破解“城市病”的迫切需求
大量城鎮基礎設施與住宅進入“中老年期”，問題凸顯：

  • 老舊小區規模龐大：涉及約28萬個小區、1.2億居民，存在安全隱患與功能短板。

  • 市政管網隱患集中：部分城市地下管線事故率較高，更新改造任務艱巨。

  • 功能配套嚴重不足：老舊小區普遍存在停車位、充電樁、養老托育設施短缺。

  • 低效資產浪費：大量老舊街區、廠房閑置，未能有效利用。

（三）民生改善與經濟增長的雙重驅動

  • 民生方面：改造后社區基層治理滿意度大幅提升，鄰里矛盾下降，居民參與度提高。

  • 經濟方面：2024年實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元，有效拉動內需，帶動社會資本參與。

（四）國家政策持續加碼支持
從中央會議到多項政策文件，均明確支持城市更新，為其提供了堅實的制度保障。